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改革探索全面铺开：固有土地使用权拍卖“第一槌”
作者：中共深圳市委党史研究室编 来源：深圳改革开放四十年 责任编辑：manman 2025-04-23 人已围观
深圳经济特区建立后，在土地管理体制上进行了不断探索。1980年12月，深圳市房地产公司与香港中央建业有限公司签订营建商住大厦协议。这是深圳市收取土地使用费的第一次尝试。
1981年深圳开始征收土地使用费，为解决建设一座现代化城市的资金要求寻找新的出路。这项改革的法律依据是1980年8月26日公布的《广东省经济特区条例》，条例第12条规定，境外客商使用我经济特区的土地要交纳土地使用费，但没有规定具体收费标准。11月，省五届人大常委会十三次会议通过《深圳经济特区土地管理暂行规定》（简称《规定》）。依据《规定》，在特区土地管理上主要实行“行政划拨，分片开发，分散经营，征收使用费”的办法。《规定》对改善投资环境有一定的促进作用，但存在弊端，行政划拨的方式可能助长不正之风，使真正需要土地的企业或客商得不到土地；禁止买卖或出租土地，使前来投资的外商望而却步，直接影响吸引外资；政府收取的土地使用费不够偿还用于基础工程建设的贷款，出现特区开发土地越多，市财政越困难的现象。
面对这个被列入宪法约束圈子的难点问题，深圳市委市政府几经讨论研究，决定大胆改革，冲破难关。1987年5月，深圳市委市政府颁布《深圳经济特区土地管理体制改革方案》，决定用经济、法律与行政手段相结合的综合管理代替单一的行政管理，变分散、多头管理为集中统一管理；土地实行商品化经营，开放地产市场，全面推行土地有偿使用；土地的一级市场由政府垄断，采用公开拍卖、招标、协议等办法，将土地的使用权转让给使用者；允许土地流通、转让、买卖与抵押；引人竞争机制，为企业创造一个公平竞争的环境；政府加强宏观控制和管理及产业政策的引导。
1987年9月，市政府进行招标出让国有土地使用权的试点。市政府首次采用协商议价方式有偿出让给中国航空进出口公司深圳工贸中心一块面积为5321平方米的土地；11月，市政府以公开招标的方式推出一块面积为46355平方米、严格规定了用途的土地，最后由深华工程开发公司中标获得。
12月1日，市政府按国际惯例，首次公开拍卖一宗8588平方米地块50年的使用权，这也是深圳市进行土地管理体制改革以来首批推出的第三块土地。国务委员、国家体改委主任李铁映亲临拍卖现场，中国人民银行副行长刘鸿儒、全国17个城市的市长、28位香港企业家和经济学家出席了这场拍卖会。②拍卖主持人开价200万元，44家中外企业举牌应价。一时牌起牌落，喊叫不断。一番激烈角逐，市规划国土局副局长刘佳胜挥起拍卖锤，重重击下，特区房地产公司以525万元成为胜者，买下这块面积为8588平方米，使用期限为50年的土地使用权。整个拍卖活动持续了17分钟。这是后来导致深圳以更快速度改变城市面貌的17分钟，也是改变历史的17分钟。这成为经济体制改革的一个里程碑，被称为新中国建立土地使用制度后的“第一场革命”。
深圳公开进行土地使用权拍卖的“第一槌”，突破了国有土地不得出租和买卖的禁令，率先进行了收取土地使用费、有偿出让土地使用权等系列改革，变“元偿”为“有偿”，在国内率先开放土地市场，引起国内外广泛关注。土地使用权拍卖的“第一槌”，实现了土地使用权和所有权的分离，创立了土地有偿有限期使用制度，是新中国土地管理的大胆探索，直接影响和推动了1988年宪法的修订，奠定了社会主义市场经济的基石。深圳的土使用权拍卖，得到了国务院、国家土地管理局、广东省人大、省政府的大力支持。1987年12月，广东省人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》，在法律上确立了深圳经济特区国有土地使用权有偿出让和有偿转让的制度，确立了土地所有权和使用权分离、土地使用权进入流通领域的土地管理体制。该《条例》颁布后，深圳市取消了行政划土地的做法，所有的建设用地都以有偿有期出让形式供应。
1988年4月12日，全国人大七届一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正草案》，将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其它形式非法转让土地”一句的“出租”二字删去，并在其后加上“土地使用权可以依照法律的规定转让。1988年12月29日，七届全国人大常委会第五次会议讨论修改的《中华人民共和国土地管理法》第二条中增加了“国有土地和集体所有的土地可以依法转让，……国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容，国有土地使用权出让由此合法化。从法律的角度肯定了深圳经济特区土地管理体制的改革，为全面实行国有土地使用权的有偿转让提供了法律依据和保障。
1988年，深圳市公开拍卖和公开招标出让使用权的土地8块，面积达11.04万平方米，收回地价9906万元人民币和978万美元。从1987年下半年到1990年年底，共协议出让土地302块，占全部出让土地的94.4%；招标出让土地块15块，占4.7%；拍卖出让土地块，占1%。其中，拍卖方式引起的争议较大，也使特区刚刚建立起来的房地产市场受到强烈冲击，突出表现为商品房产价格暴涨，严重影响了房地产市场的健康成长，其直接后果是企业经营成本迅速上升，阻碍了住宅商品化改革的进程。因此，市政府采取了更为审慎的态度，在1989年至1990年两年没有举办土地使用权拍卖会，而只是采取了招标和协议两种方式。
通过改革国有土地制度，深圳从根本上改变了开发土地越多，市财政越困难的状况，使土地开发、建设走向规范化、法制化和良性循环的轨道，为吸引外商创造了良好的投资环境，成为政府调控经济的重要手段。土地管理新体制初步形成。
①《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年10月第1版，第373页。
①《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年10月第1版，第373页。
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